ปัญหาการจ่ายเบี้ยยังชีพคนชราซ้ำซ้อนกับเงินสวัสดิการอื่นและอาจต้องมีการเรียกเก็บเงินคืนจากผู้สูงอายุ เป็นกระแสข่าวที่ฝ่ายต่างๆ ถกเถียงกันมาตลอดสัปดาห์ ล่าสุด นายวิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรีออกมายืนยันว่า จะไม่มีการเรียกคืนเงิน หากผู้สูงอายุได้มาโดยสุจริตเพราะไม่ทราบเงื่อนไข และไม่มีเงินดังกล่าวเหลืออยู่แล้ว โดยขณะนี้มีผู้สูงอายุอยู่ในข่ายต้องไต่สวนพยานว่าสุจริตหรือไม่ประมาณ 6,000 คนทั่วประเทศ

ท่ามกลางความสับสนในข้อกฎหมาย คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มธ.) จัดงานเสวนาเรื่องนี้เมื่อวันที่ 6 ก.พ.2564 โดยมีวิทยากรคือ ศ.(พิเศษ) ไพโรจน์ วายุภาพ อดีตประธานศาลฎีกา นายอภิราชย์ ขันธ์เสน ผู้เขียนวิทยานิพนธ์เรื่องการนำกฎหมายเอกชนมาใช้บังคับกับข้อพิพาททางปกครอง รศ.อานนท์ มาเม้า อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มธ.

โดยสรุปวิทยากรเห็นค่อนข้างตรงกันว่า ไม่ควรมีการเรียกคืนเงินจากผู้สูงอายุ ควรปรับปรุงระเบียบกระทรวงมหาดไทยให้ชัดเจนขึ้น รวมถึงปรับระบบกฎหมายเกี่ยวกับการเรียกเงินคืนในลักษณะนี้ให้ศาลปกครองสามารถดำเนินการได้จนเสร็จสิ้นกระบวนการ ทั้งการสั่งเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ผิดพลาดในการจ่ายเงิน รวมถึงกรณีที่ต้องมีการเรียกเงินคืน โดยไม่ต้องแยกไปฟ้องยังศาลยุติธรรม ทั้งนี้เพื่อให้แนวคำพิพากษาไปในทางเดียวกันและเป็นการใช้ทรัพยากรของรัฐอย่างมีประสิทธิภาพ นอกจากนี้นักกฎหมายยังชวนให้รัฐพิจารณาถึงการคำนวณเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุเสียใหม่ ให้สามารถใช้ชีวิตได้จริงบนฐานที่สังคมไทยกำลังเข้าสู่สังคมผู้สูงวัยโดยสมบูรณ์แล้ว

อดีตประธานศาลฎีกา ให้ความเห็นตั้งต้นว่าเรื่องนี้ต้องไปดูมาตรา 12 ของพ.ร.บ.ผู้สูงอายุ ที่ระบุว่า การได้รับเบี้ยยังชีพฯ ไม่ตัดสิทธิที่จะได้รับเงินตามกฎหมายอื่น ดังนั้น เมื่อผู้สูงอายุที่สมัครรับเบี้ยไม่ได้มีลักษณะต้องห้ามแต่แรก แล้วลักษณะต้องห้ามเกิดขึ้นภายหลัง การตัดสิทธิต้องระมัดระวัง ตีความโดยเคร่งครัด โดยเฉพาะคนชราซึ่งไม่มีความมั่นคงในการดำรงชีวิต รัฐยิ่งต้องให้ความมั่นคงแก่พวกเขา อีกทั้งเบี้ยยังชีพฯ ก็มาจากกองทุนซึ่งเก็บจากภาษีเหล้าบุหรี่ไม่ใช่ภาษีแท้ ไม่ได้กระทบผู้เสียภาษีส่วนใหญ่

นายอภิราชย์ กล่าวว่า เรื่องนี้เริ่มต้นขึ้นเมื่อรัฐธรรมนูญ 2550 บัญญัติให้ผู้มีอายุ 60 ปีขึ้นไปที่มีรายได้ไม่เพียงพอต้องได้สวัสดิการ ทำให้มีการแก้ไข พ.ร.บ.ผู้สูงอายุ 2553 กำหนดให้จ่ายเบี้ยผู้สูงอายุรายเดือนอย่างเป็นธรรมทั่วถึง รัฐธรรมนูญเก่าๆ จะเขียนเรื่องนี้เป็นลักษณะ ‘การสงเคราะห์’ แต่รัฐธรรมนูญ 2550 เปลี่ยนพื้นฐานความคิดมาเป็น ‘สิทธิ’ ที่จะได้รับสวัสดิการ และในมาตรา 12 ของพ.ร.บ.ผู้สูงอายุก็ระบุว่า หากมีสิทธิได้รับเงินสวัสดิการตามกฎหมายอื่น แล้วต่อมาอายุ 60 ปีก็ย่อมได้เบี้ยยังชีพฯ ด้วย ดังนั้น กฎหมายลำดับรองอย่างระเบียบของกระทรวงมหาดไทยปี 2552 ที่กำหนดข้อยกเว้นว่าหากได้รับเงินสวัสดิการอื่นแล้วต้องไม่ได้รับเบี้ยฯ อาจขัดกับกฎหมายแม่บท

ขณะที่อานนท์ตีความมาตรา 12 ต่างออกไปโดยเห็นว่า การได้รับเบี้ย “อย่างเป็นธรรมและทั่วถึง” ไม่ได้หมายความว่าผู้สูงอายุทุกคนต้องได้เบี้ยยังชีพฯ ต้องมีการกำหนดให้ชัดเจนว่าใครไม่ควรได้รับ แต่ระเบียบกระทรวงมหาดไทยกำหนดข้อยกเว้นของผู้ไม่ได้รับเบี้ยไว้อย่างไม่ชัดเจนเพียงพอ นอกจากนี้กรณีที่จะเรียกคืนเบี้ยยังชีพฯ ยังคงต้องดูหลักสุจริต หากบุคคลใดที่ขอขึ้นทะเบียนรับเบี้ยโดยไม่สุจริต กฎหมายก็ไม่มีควรให้ความคุ้มครองและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็ต้องมีส่วนรับผิดชอบด้วยเนื่องจากเป็นผู้พิจารณา

อภิราชย์อธิบายต่อว่า การเรียกคืนเงินโดยใช้หลัก ‘กรรมสิทธิ์’ ตามกฎหมายแพ่ง จะทำให้คดีไม่มีอายุความ แต่ก็จะสร้างบรรทัดฐานที่ทำให้ระบบราชการไม่เน้นการตรวจสอบ ไม่เชื่อมโยงข้อมูลระหว่างกัน เพราะคิดว่าหากผิดพลาดอย่างไรก็เรียกเงินคืนได้โดยตลอด แต่หากรัฐตัดสินใจไม่เรียกเงินคืนโดยใช้หลัก ‘ลาภอันมิควรได้’ หากผู้รับเบี้ยฯ มีเจตนาสุจริตก็ไม่ต้องคืนเงิน ส่งผลให้หน่วยงานต้องตรวจสอบตนเองว่า เป็นความบกพร่องเชิงระบบ หรือบุคคลจงใจ/ประมาทเลินเล่อร้ายแรง หรือเป็นการตีความกฎหมายที่ไม่ตรงกัน แล้วทำให้ตรงกัน

“เราจะเรียกร้องเงินคืน 700 หรือ 7000 บาท โดยนำคดีขึ้นสู่ศาลสองศาล ต้องใช้ทรัพยากรของรัฐเท่าไรในการจัดการปัญหา ค่าใช้จ่ายคดีกว่าจะเสร็จสิ้น ในศาลปกครอง น่าจะตกราว 1 แสนบาทต่อหนึ่งคดี รัฐจ่ายไปเพื่อเอาเงินคืนไม่กี่พันหรือไม่กี่หมื่น มันคุ้มไหมในแง่การจัดการภาครัฐ เป็นการขี่ช้างจับตั๊กแตนหรือไม่ นักกฎหมายอาจบอกว่าไม่ใช่หลักกฎหมาย แต่นักเศรษฐศาสตร์อาจคำนึงเรื่องนี้” อภิราชย์กล่าว  

อภิราชย์ เสนอว่า กรณีเช่นนี้เคยเกิดขึ้นมาแล้วและอาจจะเกิดขึ้นอีก ในทางระบบน่าจะทำให้ประหยัดที่สุดโดยอยู่ในการพิจารณาจนจบในศาลเดียวคือ ศาลปกครอง ซึ่งอาจต้องแก้พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เพื่อให้หน่วยงานหรือเจ้าหน้าที่สามารถออกคำสั่งเรียกคืนเงินได้ หากคุณตาคุณยายหรือเจ้าหน้าที่รัฐที่ถูกสั่งให้คืนเงินกรณีใดก็ตามไม่พอใจคำสั่ง ก็สามรถอุทธรณ์คำสั่งได้ เมื่อข้อโต้แย้งสิ้นสุดแล้ว หน่วยงานไม่จำเป็นต้องฟ้องศาลยุติธรรม แต่สามารถบังคับทางปกครองได้เลย อย่างไรก็ตาม อานนท์เห็นด้วยในหลักการพิจารณาให้จบในศาลเดียว แต่ยังเห็นต่างในรายละเอียดว่าไม่ควรมีการแก้กฎหมายให้อำนาจหน่วยงานถึงขนาดสามารถออกคำสั่งทางปกครองริบทรัพย์ได้เอง